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时间：2015/12/7 15:42:03
涉诉上访问题的法律思考
河南世纪通律师事务所张保卫
随着我国改革开放的进一步发展，我国社会正在经历由计划经济向市场经济的转型，各种社会矛盾和社会问题不断产生和积累，上访问题也越来越成为一个重大的社会问题、政治问题，直接关系到社会稳定、党政机关正常工作秩序、国家和政府形象。因此，也引起了党和国家领导层的高度重视。正因为如此，我们应当对上访问题进行认真的研究和探讨。尤其是涉法上访，更是我们司法机关和法律工作者应当认真加以研究的。
本人在大学实习期间，曾经办理过有关来信申诉刑事再审案件多起，毕业后曾经在司法行政机关、政府监察机关工作多年，进入律师队伍也已有十多年。最近根据河南省司法厅和省委省政府信访局的工作安排，又以律师身份参加了信访值班工作。通过亲身的体验，我对上访工作有一些粗浅的思考。现结合涉诉上访谈谈自己的看法。
一、应当明确界定涉法上访和涉诉上访的概念
上访，就是向上级党政机关来信来访，一般指本人或者亲属直接到上级机关来访，反映问题，要求解决和纠正。通常，我们将与法律问题有关或者涉及法律问题的上访行为统称涉法上访，其中包含了涉诉上访。而涉诉上访主要是指与诉讼有关的上访行为。
本人认为，上述对涉法上访的定义不够准确和科学。因为上访行为本身就是一种具有法律意义的行为，具有法律属性。因此可以认为，上访行为本身都是涉法的。
明确界定涉诉上访和涉法上访的概念，有利于明确人民法院主管的上访案件的范围，明确法院与其它党政机关的职责分工，对于法院做好涉诉上访工作具有重要意义。
二、应当正确认识上访行为，积极引导、疏导，依法分流，依法处理。
其一，上访是我国公民享有的基本宪法权利之一，对于正当的上访行为应当依法保护。
我国宪法第四十一条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
由此可见，上访本身就是一种法律行为，或者是具有法律意义的行为。上访权利是宪法赋予的。上访本身又可能会引起有关党政、司法机关对特定事件或者案件的重新处理、纠正、协调、督促，进行立法或者修改现行法律、法规、规章、公共政策，改进行政、司法程序，从而对特定的公民、法人直至社会大众产生影响，或者引致某种法律后果。
正因为上访是公民的宪法权利，所以对正当的上访行为应当依法予以保护，积极进行引导，认真倾听上访人的意见和要求，对其合理合法的要求进行妥善处理。
其二，保护公民上访的权利是保护人权的体现。
我国正在逐步建立法治社会，依法保护公民的上访权利，是保护人权的具体体现。对于落实我国的国际承诺，树立良好的国家形象，体现执政为民的执政理念，促进经济社会的和谐发展，都具有重要意义。
其三，上访说明党政和司法机关的工作还存在不足和缺陷。
上访可以帮助党政机关发现工作中具有个性或者共性的问题，从而为改进工作，修改法律、法规和政策提供实践依据。
其四，上访既是公民行使政治权利的体现，也是公民对党和政府的信赖。
上访，说明公民对党和政府有信心，相信党和政府能够解决自己反映的问题。因此，对正当合法的上访行为不能以堵为主，应当依法保护，积极引导、疏导。
当然，对上访中出现的群体性上访、暴力上访、缠访、闹访等严重干扰社会秩序和党政机关工作秩序的行为，应当区别对待，依法进行处理。
三、依法规范信访工作，为正确处理涉法上访和涉诉上访提供法律依据和法律保障。
1、在立法层面，要积极调研，适时制定《信访法》，完善信访制度和措施。
2、在具体操作层面，要建立规范的工作机制，分流机制，处理机制，监督落实机制。
3、在处理涉法上访和涉诉上访工作中，建议引入听证制度。听证制度能够对上访者的上访要求是否有理有据进行准司法判断，有助于建立透明的接访处理机制，有利于减少无理上访。
4、对无理缠访和采取法律禁止的或者危害社会公共利益的方式进行上访的，应当依法进行处理，不能一味迁就。事实证明，无原则地迁就个别上访人员的无理要求，只能助长无理上访行为。
5、要切实保护上访人的合法权益。应当承认，由于各种复杂的原因，多数涉法涉诉上访当事人具有合理的上访理由，有合法的权益需要保护。因此，切实保护其合法权益是减少上访事件的重要措施。
四、提高司法机关工作人员的业务素质、政治素质，确保司法公正。
涉法上访和涉诉上访，确有不少是因为案件处理确实存在错误，或者当事人的合法权益受到损害或者没有得到及时或者应有的保护引起的。因此，提高司法人员的业务素质和政治素质，减少司法腐败，确保司法公正，增强司法机关及其处理结果的公信力，将会减少涉法涉诉上访事件的发生。
五、把涉诉上访纳入人民法院审级制度改革考虑，同时确保审级的真正独立。
涉诉上访一般来说，都是对已经发生法律效力的判决书、裁定书仍然不服，继续进行申诉或者申请再审。这种上访行为，实际上还是属于诉讼程序的延续。因此，参考民国政府时期和现在台湾地区的三审终审制度，增加对判决、裁定的审查层次，给当事人提供更多的救济机会，使确有错误的判决、裁定在程序内得到及时发现和纠正，从而使涉诉上访行为更多纳入程序轨道，无疑具有重要的制度意义。虽然这样会增加司法成本，但是考虑到公平、公正的无价性，付出这样的成本也是值得的。在增加审级的同时，应当更严格地维护法院生效法律文书的既判力和权威性，使二者相辅相成。
六、充分运用调解原则，促使当事人息诉服判。
民诉法规定了民事案件可以采取调解方式。刑事诉讼法也规定了自诉案件可以进行调解。充分恰当运用调解方式解决纠纷，是彻底化解矛盾的好方法、好制度，调解的结果也更容易得到当事人的自觉履行。因此，调解结案，有助于减少涉诉上访事件。
七、完善司法救助制度，从制度上减少涉诉上访行为的发生。
司法救助制度，能够保障当事人得到国家的司法救助。而科学、完善的司法救助制度，能够使潜在的涉诉上访人得到及时救助和妥善安置，从而减少涉诉上访的可能性。
2004年7月13日
